国情讲坛

现场实录 | 于安:党政机构改革与国家治理体系现代化

日期:2023-06-06 浏览次数:81815

【编者按】2023年5月25日晚,清华大学国情研究院“国情讲坛”第59讲在清华大学公共管理学院报告厅举行。清华大学公共管理学院教授、博士生导师、政府法制研究中心主任于安发表了题为“党政机构改革与国家治理体系现代化”的演讲。本文根据于安教授现场发言整理,已经本人审定。

非常荣幸能够到清华大学国情研究院“国情讲坛”作这个报告,也非常感谢周绍杰教授的介绍。周绍杰教授是学院的党委副书记、国情研究院副院长,是我们非常好的同事。也感谢陈天昊副教授来为我这个讲座做点评。非常感谢在座各位老师、同学和同行,以及线上的各位观众朋友。今年的2月和3月,分别举行了党的二十届中央二中全会、第十四届全国人大第一次会议和第十四届中央人民政府全体会议,开启了新一轮党和国家机构改革。就这个题目一些专家已经做了一些非常有见地的、精辟的分析。作为在高等学校公共管理专业从事行政法教学研究的教师,我今天将从专业工作角度做一些分析,请各位批评指正。

今天讲座主要涉及到以下几个方面:第一,这次机构改革的进度和战略性;第二,机构设置的制度框架和机构的法律能力;第三,机构设置的若干准则和方法;第四,关于机构职能系统化和机构职能协同;第五,简单谈一下机构设置与治理能力的形成。


一、机构改革的进度和战略性

根据党中央部署,新一轮党和国家机构改革将进行两年左右。从今年2月开始的中央机构改革,从法律上讲是中央行使机构设置权、职能配置权和人事任免权的过程,这一过程将于2023年年底基本结束。5月18日上午,“国家金融监督管理总局”在北京正式揭牌,开始以新机构的名义和权限行使对金融市场的监管权。虽然目前新机构已经设立,但还没有完全对外挂牌和正式开始工作,这是因为还没有完成机构组建的全部工作。地方层面的机构改革将力争在2024年年底前完成,其涉及的机构数量多,情况更复杂和更具体。总体来看,这一次机构改革的时间要求是比较紧的。这就需要各方面的努力,包括理论界的支持。今天晚上的讲座也是为了从理论研究和教学单位的角度来支持这个工作。机构改革涉及到的领域与我们息息相关,所以关注机构改革这个题目是非常有意义的。

比较以前进行的机构改革,此次改革有着特殊的战略重要性和时代意义,这可以从以下三点来认识。一是这次改革是党和国家机构职能系统化、整体性重构工作的继续。党中央文件在讲到十八大以来历史性变化时指出了党和国家机构职能的系统化和整体性重构,所以机构改革工作具有极大的战略意义。二是党和国家机构职能体系的构建。根据中共中央《关于深化党和国家机构改革的决定》(2018),党和国家机构职能体系包括党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系等若干方面。三是这一轮改革的必要性和战略意义。《党和国家机构改革方案》(2023)讲了目前机构现状几个“不完全适应”的问题。解决“不完全适应”就是通过党和国家机构改革来实现的工作目标,意义非常重大。

首先比较一下以前进行的机构改革。从1993年中央正式提出要建立社会主义市场经济体系以后,进行了比较重要的三个周期性的机构改革工作。第一个周期性机构改革是配合建立我国市场经济体制,主要致力于建立政府的宏观经济管理体制,减少和退出对企业的微观经济活动的干预。那次改革用了十多年的时间,尤其是1998年的机构改革规模最大,涉及到的机构和人员也最多。第二个周期性机构改革,目的是形成适应市场经济体制的、新的行政管理体制和行政机构系统,不限于经济管理方面,也经历了几次换届进行持续的推进。这个阶段一个最显著的机构改革措施是推行“大部门制”改革。第三个周期性机构改革,就是党的十八大以来党和国家机构的系统性改革,目的是全面推进国家治理体系和治理能力的现代化。这是改革开放以来最为深刻、最为全面的机构和职能改革。我们正站在一个新的历史起点上,进行具有战略意义的机构改革和国家建设实践。

目前我们正处于第三个周期性机构改革的过程当中。这次机构改革的重要特点是“两个统筹”:一是党和国家机构改革的统筹,二是中央和地方机构改革的统筹。《党和国家机构改革方案》(2023)规定的机构改革措施共有十九条。其中,涉及到党中央机构的有五项,涉及到国务院机构改革的有十三项,还有分别涉及全国人大和全国政协的各一项。改革的重点涉及金融管理、科技管理和社会治理等方面。仅金融管理就涉及到了八项内容,占比非常高,涉及到科技管理的至少有三大项。以下谈一下金融管理、科技管理和社会治理这三个方面的机构改革。

第一,金融管理方面。在本次机构改革以前,金融管理存在的重大治理问题:所谓“九龙治水”的分散管理和功能失调问题。经过本次金融机构改革,将形成中央统一领导、行政监管和依法履行国有金融资本出资人责任的新的金融治理格局。在国有金融资本的管理方面,将按照法律规定由国务院授权一个新的受托机构来进行。目前中投公司和汇金公司在管理国有金融资本方面起着重要作用。银行、保险、清算、理财等相关的金融机构,国有金融资本占的比例都是相当高的。改进国有金融资本出资人管理,将有助于提高国有金融资本的经营效益,更好地服务于国家发展战略。

第二,科技管理方面。科技体制是这次改革的一个重点,涉及高质量发展的问题。新发展观强调创新发展,新型举国体制强调体制的创新性,科技体制改革是现代化建设的战略要点。传统的科技管理职能,难以适应国家发展战略的需要。

此次科技管理机构和体制改革的主要内容,包括建立党中央决策议事协调机构中央科技委员会,重新组建了国务院行政系统的科技部。新的科技部不仅是国务院的组成部门,更重要的它是党中央科技委的办事机构。这样一来科技部的职能就有了极大的变化,更强调全面的统筹能力和战略管理能力。这是科技行政部门建立以来,在领导体制上进行的带有根本性的组织变革。

新的科技工作领导体制,保证了党对科学技术工作和科技创新新举国体制的领导,健全了对科技管理的统筹能力和对科技发展的战略管理能力,形成了科技管理的新格局。这一新格局将极大地减少政府部门组织具体科研项目的“车间功能”。过去科技行政管理部门的工作,过多地集中在科研项目的设立、拨款、检查、验收等这些具体的工作上,现在对这一部分职能进行了重新安排。

第三,社会治理方面。社会治理工作这部分非常重要。通过设立新的中央社会工作部,确立了社会治理的新的领导体制,推进了社会治理领域政治领导职能的系统化。社会工作部属于党中央的职能机构。其决策机构和办事功能在这个机构里是统一的。

关于中央社会工作部的职能,改革方案第四条做了规定:“中央社会工作部划入民政部的指导城乡社区治理体系和治理能力建设、拟订社会工作政策等职责,统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设。划入中央和国家机关工作委员会、国务院国有资产监督管理委员会党委归口承担的全国性行业协会商会党的建设职责,划入中央精神文明建设指导委员会办公室的全国志愿服务工作的统筹规划、协调指导、督促检查等职责。”从上述规定可以看到新部门职能的由来和基础。有些从过去的行政职能转成党的职能,有些是从办事职能转成政治职能。把一个行政性的工作转变为党中央直接管理的、统筹领导的政治性工作,把过去比较分散的工作统一到党的部门里面去,加强了党对社会治理工作的统一领导。


二、机构设置的制度框架和机构的法律能力

机构设置是非常重要的国家活动,机构设置权、职能配置权、人事任免权的行使,应当严格依照宪法、党章和法律法规的要求进行。在党的机构方面,党章和《中央委员会工作条例》等党内法规有明确规定。在政府的机构编制管理方面,根据宪法和政府组织法,国务院分别在1997年和2007年颁布了中央和地方的机构编制条例。中央负责执行机构编制工作的专门机构是中央机构编制委员会,是党中央序列的机构。

依法进行机构改革,不但体现在机构设置的法定程序上,而且还要着眼于对相关机构进行法律能力的有效配置。不同机构的法律能力是不同的。机构的法律能力都是按照机构的职能需求分别配置的。法律能力主要体现在决策权和执行权方面。以国务院机构为例,国务院机构分为国务院组成部门和非组成部门。组成部门的设置要由全国人大决定,非组成部门的设置由国务院决定,包括对领导人员的任命。国务院组成部门的法律能力是比较完整的,其他机构相对比较局限。

国务院直属机构的权限和法律能力仅次于国务院组成部门。国务院直属机构的性质是管理国务院专门业务的机构。国务院部门管理的国家局的特点之一,是享有不完整的决策权。它可以以国家名义对外行使职权,但是就决策而言它的权限是不完整的,管理它的部门仍保留有最终决策权。办事机构是一种没有单独决策权的工作机构,法律能力不同于国务院组成部门和直属机构。

这次国务院直属机构的调整比较多,国家信访局、国家知识产权局分别从国务院办公厅和部门管理的国家局转变为国务院直属机构,中国证券监督管理委员会从国务院事业单位转变成国务院直属机构,原来属于国务院事业单位的银保监会在改成国家金融监管总局后也进入国务院直属机构的序列。国务院直属机构的法律能力高于部门管理的国家局和国务院的直属事业单位。

国务院直属事业单位在进行改革时,大体上分为行政管理性、公共服务性和企业经营性三类。经过这些年的改革,企业经营性的事业单位基本完成向企业的转制,经过本次机构改革后国务院事业单位中的行政性单位也完成了向行政序列的转制。证监会在本次改革之前属于国务院直属事业单位,它的法律能力主要来源于《证券法》的授权。这就是说,除了法律授权以外,证监会难以从机构本身的地位和属性中获得它履职所需要的法律能力。在它的法律地位转变为国务院直属机构以后,其法律能力获得了极大的提高和改善。通过机构改革调整有关机构的法律能力,是此次机构改革中很重要的一个工作。


三、机构设置的若干准则和方法

在机构设置的方法和准则上,涉及精简和效能、大部门制、贯彻国家战略、机构职能体系化、普通型机构的主导性和临时机构的及时调整等几个方面。我国政府组织法上的精简和效能,是传统和常用的基础性原则。

机构设置中的主要问题是部门设置。部门设置总体上是按照行政职能的分工进行。相同或者相近的同类职能设置在同一个部门,是大家熟悉的基本设置方法。对于同类职能一直有两个分类方向,即行业意义上的同类和业务意义上的同类。这两者之间是可以流动的,也就是说两个方向都可以成为机构设置的基础。从这次科技部的调整看,主要的走向是尽量从专门业务部门向行业管理部门流动,例如原来科技部管理的农业科技被划给作为行业管理部门的农业农村部。

大家熟悉的所谓“大部门制”,是按照职能分工设置部门的极端情形。如果尽可能地将同类职能集中在一个机构中,就会出现该部门实际决策能力不足的问题,尽管已经有了充分的法律能力。大部门的一个不足就是管理幅度可能过大。如果管理幅度过大以至于超过了它的决策能力和实际控制管理能力,就可能妨碍它做出正确的决策。解决办法之一就是大量设置部门管理的国家局,在法律可控的前提下将决策权分散给国家局。目前比较典型的就是交通运输部。交通运输部管理了很多重要的国家局,例如民航局就是它管理的一个国家局。民航管理的很多具体事务,并不一定都能进入到部级决策中去,所以由民航局来决策和管理,但是交通运输部保留着最后的决定权和监督权。

关于普通行政机构和专业化机构的选择及其优先性,是这次机构改革中引人注目的事项。它不但涉及机构设置,还涉及机构从业人员的管理和待遇问题。设置和取消专业机构,是在我国进行的一个很有意思的国家建设实验。长期以来常见的大都是普通型行政机构,科层制是它的支配性特征。后来设立了专业性机构来进行行政管理,主要是在金融管理领域,例如证监会、保监会和银监会,后来又扩展到电力管理,成立了电监会。这类专业性机构在法律上采取了国务院事业单位的形式,在领导体制、工作机制和业务流程上有更充分的空间来体现专业管理的要求,在从业人员上也是高度精英化并给与高待遇,这些都是普通型行政机构所缺乏的。经过这么多年的管理实践,当初设置专业机构的初衷并没有充分实现,无论是在工作效率、防范风险还是在保持廉洁上。从2013年撤销电监会并将其职能并入国家能源局,到本次不再设立专业化管理机构,说明将专业化作为设置机构的优先原则是不可行的,与我们的国情不能完全适应。

经过这一次改革可以看出,以普通行政机构作为设置机构的优先原则和主导类型,将是机构设置的一个基本走向。这里留下了一个有待继续研究的问题,就是国家管理中专门业务和专门技术的供给。行政体制中专业化管理问题,以后可以在普通型机构的主导下进行考虑,包括它的具体组织形式和管理体制。除此以外,还有设置服务型事业单位、向市场购买服务、法定的或者志愿型专业咨询服务等选项。

关于常设机构与临时机构的关系,一直是机构设置实际工作中的议题。这次机构改革形成一些重要的经验,值得进行总结和在地方改革中应用。人们总是希望看到通过机构稳定及其治理方式和治理流程的稳定,享受预期稳定带来的利益。但是任何稳定都不应当妨碍国家对新的管理需求做出及时的回应和保持对相关事态的有效掌控,这就需要有一个空间在任期结束和换届之前对新的管理需求做出机构性反应。在这一次机构改革中,应对性临时机构的职能由常设性机构进行吸收是一个重要的经验。这就是说,五年一次的换届将成为过去五年设立的新机构的清理窗口期。

作为机构设置重要依据的职能同类化,可以有多种方法来进行确定。确定同类或者相近的职能可能涉及多种因素,一般是取其主导因素来确定所谓的相同性或者相近性。但是这种职能因素的主导性也是可以变化的。所以职能的相同和相近是相对的、可变的和流动的。当然这种变化和流动也需要有规则地进行支配,哪些流动哪些不流动应当有个说法或者规则,否则无法阐明其根据。

将贯彻国家发展战略作为部门职能配置和机构设置的重要原则,是本次机构改革的一个重要特点,也使“根据需要”设置部门的原则有了明确的时代内涵。以民政部为主配置老龄工作管理职能,以适应我国人口老龄化加快和落实国家应对老龄化战略的需要;优化农业农村部职责是落实中央关于建设农业强国战略部署的重要措施; 中央社会工作部统一领导国家信访局,国家信访局由国务院办公厅管理的国家局调整为国务院直属机构,将极大地推进社会治理现代化进程。这些基于国家战略需要的改革措施反映了机构设置和职能配置工作对现代化治理需求的回应性特点。

党和国家机构职能的体系化,是本次机构设置和职能配置的重要主题和基本原则,在以下部分进行重点分析。


四、机构职能系统化和机构职能协同

党和国家机构职能体系化的中心任务,是加强党对于国家治理体系的全面领导,加强党的决策和统筹作用。为此需要进一步确认和落实行政机关作为执行机构的地位和提高其行政执行能力。

党和国家机构职能的体系化,本次机构改革适用了两个模式。

第一个模式是在党中央设置决策议事协调机构,在行政部门设立办事机构。中央科技委和科技部的设置就属于这种模式。2018年那次机构改革也有这种做法,中央全面依法治国委员会与司法部之间,就是党中央的决策议事协调机构与行政系统的办事机构的关系。现在看来,经过两次换届形成的这样一个模式已经成熟了。

第二个模式是决策和办事机构都设立为党中央的机构,相关行政部门根据中央的决策和统筹来履行若干具体执行性任务,这主要适用于行政任务比较多并分布在多个行政部门之中的情形。本次机构改革中的金融治理体系改革适用了这种模式。集中统一领导和全面统筹全部金融治理的决策和办事机构是党中央的金融委员会和中央金融委办公室,原来国务院金融稳定发展委员会办公室的职责划入中央金融委办公室,原来国务院金融稳定发展委员会及其办事机构不再保留。国家行政系统中有多个金融管理机构以及国有金融资本的受托管理机构,在中央的统一领导下分别履行市场监管职能和对国有金融资本出资人的管理职能。

机构职能协同是贯彻党和国家机构改革原则的重要方面,它强调整个机构职能体系的统筹性和统一性,使不同部门的职能形成体系化关系并产生基于职能合力的治理效能。它所针对的是部门分散、政出多门以及由此带来的部门利益等问题。分散和缺乏统筹的部门职能将影响公共决策的质量,影响部门运行的廉洁度。提高机构职能的协同程度,可以极大地增强高质量发展所需要的政策协同性,例如创新发展依托于科技政策与教育政策、人口政策和分配政策的协同度。

为了实现机构职能的协同性,本次机构改革采取了若干措施。全面加强党中央的集中统一领导,强化中央的统筹协调职能,对于实现机构职能的协同性是最为重要的。在加强中央部门协调职能的同时,减少对具体事项的负担和职责,将具体业务职责分散到行业部门进行行业性统筹管理,也是一个非常有意义的职责性安排。设置以协调和统筹为主要职能的机构,是通过机构设置实现职能协同的重要方法,典型例证是新设立的国家数据局。当然提高该类机构的协调统筹能力对于其履职是非常重要的。将国家数据局设置为国家发改委管理的国家局,无疑为国家数据局履职提供了强大的能力支持,因为国家发改委是一个管理能力非常强的综合部门。


五、机构设置与治理能力的形成

机构改革的目的是改善和增强国家治理能力形成新的治理能力不仅需要进行常说的定机构、定职能、定编制“三定”工作,而且还需要进行人事岗位的设置、领导人员及其工作人员的任免使用,需要资金、物资、服务和技术等方面的充分保障,以及在履职中各个单位和部门之间的运行性协同和有效配合等。尤其是领导班子的配备、财政资金对新机构政策措施的支持力度和机构运行中与上级及相关部门的协同性,都是形成治理能力所必需具备的条件。所以,完成机构设置和组建工作只是形成治理能力的一部分。是否能够完全实现机构改革的目的,要看形成实际治理能力及其治理效能的进度和效果。对于形成治理能力的问题,这里限于结合机构改革说一下它的完整性和必备条件,就不再展开分析了。以下讲一下本次机构改革中的编制和人事管理问题。

这一次机构改革涉及到一些编制和人事管理事宜。此次机构改革中的编制调整,不是简单地进行数量上的压缩,而是编制的调整和流动。把5%规模的编制人员从中央国家机构压缩出来,采取流动的办法用到更需要的地方。这是一个很有新意的制度设计和调整措施。

本次改革中的人事管理问题主要涉及金融领域。金融管理机构的从业人员回归普通公务员管理体系,他们不再享受原来在专业化金融机构中的精英式的人员待遇。实行公务员管理是国家管理从业人员的普遍原则并优先适用。就整个公务员管理制度而言以通才类人员为主的,专业人员的精英化管理及其高待遇将不再优先适用。但是在普通公务员的管理制度中,对专业技术人员是有制度空间和制度性安排的。这就是说,对专业技术人员将作为公务员的一部分,而不是作为独立的精英体系设置。

形成治理能力有技术和物质保障方面的因素,这个方面的数字化值得特别关注。对于政府的组织和活动而言,应用数字技术的作用不但可以提供技术保障,更重要的是可以带来新的公共价值和新的管理制度,可以极大地提高政府的治理能力和服务能力。在国家治理中引入数字技术可以更精确地向受益人提供公共服务,从而提高公共行政在推进实质正义方面的水平。数字政府建设已经成为提高国家治理能力的新动力和新途径,促进形成一个更有效能、更为廉洁和整体化的国家治理体系。去年国务院发布了关于加强数字政府建设的指导意见,机构改革应当与数字政府建设密切地结合起来。

以上就是我今天报告的内容,供各位参考,非常感谢各位。

文字|阮萍晶
摄影|于娟

清华大学国情研究院『国情讲坛』旨在为老师和同学们提供一个交换思想、交流经验的平台,重点围绕中国道路、中国制度、中国理论、中国思想等方面的内容,着力打造国情研究领域的中国学派,向外界传递中国话语、中国风格。