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鄢一龙:改革开放与中国五年规划体制转型|国情讲坛

日期: 2019-01-17
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【编者按】2018年11月27日,清华大学国情研究院『国情讲坛』第16讲在公共管理学院报告厅开讲。清华大学国情研究院副院长、公共管理学院副教授鄢一龙就“改革开放与中国五年规划体制转型”主题发表演讲。讲坛由清华大学国情研究院院长、公共管理学院教授胡鞍钢主持。清华大学公共管理学院党委副书记、长聘副教授,国情研究院副研究员周绍杰作点评。本文根据现场发言整理,内容已经鄢一龙副教授本人审定。全文约1.9万字。


鄢一龙:改革开放与中国五年规划体制转型|国情讲坛

今天讲座主题是改革开放与五年规划体制转型,主要是和各位共同探讨改革开放以来五年规划根本性质、管理体制与编制体制的转型,并基于这种转型探索能够有效解释实践的新理论话语,提出公共事务治理规划、目标治理、集思广益型决策的解释。讲座基于我们的两项研究,一项是我2013年出版的《目标治理:看得见的五年规划之手》,另一项是王绍光和我在2015年出版的《大智兴邦:中国如何制定五年规划》。

鄢一龙:改革开放与中国五年规划体制转型|国情讲坛


进入主题之前,我先交代一下我们的方法论。近代以来的中学西学体用之争延续至今。我们倡导的方法论既不是西学为体,也并非中学为体,而是实践为体。我们的研究,不是从文献出发,而是从事实开始,先要经历一个“事实浸泡”过程。“事实浸泡”为何重要?任何理论概念,本质上都是关于现实世界的一个抽象的摹本。如果缺乏对于现实世界深刻的整全的认识,再精巧的理论必然也是失真的。我们通过参与发展规划政策研究形成理解,并与已有理论对话,提出我们的假说,再进行实证。[①]


一、国家计划体制失败了吗?


▌1、国家计划失败论:检验与反思

我们正处于第13个五年规划期,今天中国五年规划已经获得高度认可,很少人会主张废除五年规划。90年代的主流看法和理论却并非如此,当时盛行的观点是“国家计划失败论”。

1996年的世界银行报告《从计划到市场》对国家计划体制给出了一个历史性的宣判,认为国家计划因为其深层次的低效率的问题,本质上并不可行。报告还分析了计划体制的几个方面问题,包括:计划制定者无法得到足够的信息,以替代在市场经济中由价格所传递的信息。随着关系成为一个重要的因素,计划基本上成为一种个人化的讨价还价的过程。计划体制已经被证明对于工业不利,对于农业更不利。对于个人积极性的压制,要求实行一套严密的控制措施。[②]

美国政治学者福山更是贸然抛出了“历史终结论”的观点,认为:采取计划机制的社会主义制度已经失败,历史已经终结,人类社会只有资本主义一途,别无选择。[③]既便像斯蒂格里茨这样的“左翼学者”,同样也认为:这样的计划只能集中在一个非常“局部”的水平时(例如城市规划、企业规划)才是可行的,而全国性的计划框架是不可行的。[④]

可以说,当时西方理论界的主流观点就是国家计划体制已经失败,前途是什么?就是1996年世界银行报告标题开宗明义提出的“从计划到市场”。社会主义国家的前途就是与西方资本主义制度接轨。

我们可以把当时社会主义国家分为两类:一类是转轨国家,即与资本主义体制接轨的国家,另一类转型国家,即在借鉴西方体制的同时,坚持走社会主义道路,自主推进改革的国家。经过20多年的实践检验,出现了不同的结果,以人类发展指数来看,转轨国家要么是停滞之后再缓慢增长,要么是先下降后恢复。相反,转型国家中国与越南则是持续上升,而且中国是持续快速的上升。(见图1)

鄢一龙:改革开放与中国五年规划体制转型|国情讲坛

图1: 转轨(型)国家HDI变化情况:(1990-2007年),根据UNDP :HDItrends (1980-2007)数据整理。可获得数据的转型国家20个,其中第一组别为停滞上升型,包括5个国家:波兰,捷克共和国,斯洛文尼亚,匈牙利,克罗地亚;第二组别为下降恢复型,包括12个国家:立陶宛,拉脱维亚,俄罗斯联邦,塔吉克斯坦,斯洛文尼亚,爱沙尼亚,罗马尼亚,白俄罗斯,亚美尼亚,塔吉克斯坦,哈萨克斯坦,摩尔多瓦;第三组别为持续上升型,包括中国、越南两个国家。

当时西方学者有一个看法认为转轨过程会经历痛苦的泪谷[⑤],还有一个词叫“休克疗法”,为了恢复健康,得通过短暂休克进行治疗。事后来看,我们发现这个“泪谷”非常之长,有许多的转轨国家的人均GDP20年后还没有恢复到转轨之初的水平,像俄罗斯等国家十几年才恢复。(见图2)二十多年,弹指一挥间,中国跟俄罗斯、东欧国家的对比关系发生了沧桑巨变,许多方面中国已经后来居上了。这也深刻地证明了“道路决定命运”,选择什么道路,就可能会影响一个国家一代人甚至几代人的命运。

鄢一龙:改革开放与中国五年规划体制转型|国情讲坛

图2:转轨(型)国家人均GDP变化情况:(1989-2010年,1990年国际元计算),数据来源:Bolt, J. and J. L. van Zanden (2013).The First Update of the Maddison Project; Re-Estimating Growth Before 1820.Maddison Project Working Paper 4. http://www.ggdc.net/maddison/maddison-project/home.htm

一些学者已经开始反思所谓“国家计划失败论”的观点。剑桥大学诺兰教授认为,前苏联转轨的一个教训是把指令经济的和国家计划混淆了,在取消指令经济的同时,也把计划给取消了。而中国成功之处在于是把这两者给分开了,中国由计划经济向市场经济转型,同时保留了计划体制本身。他认为好的计划应该能够识别出特定国家所发生的独特市场失灵,并提供灵活的实际的解决方案来解决。[⑥]

科尔奈被视作计划经济一个重要的批判者,他在2006年的自传中也开始反思:

“‘共产主义’体系的失败导致计划理念被污名化,我对此感到十分遗憾。……也许有一天,当人们对‘共产主义’体系下旧式计划体系的可怕记忆消失后,计划理念会再度复兴 ……让我提出一个看似不合时宜的建议:实行中长期规划。不是社会主义制度那种已被证明失败的指令性计划,而是类似法国一度使用过的那种引导性计划的改进版。”[⑦]

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▌2、中国计划体制绩效

中国从1953年开始实行第一个五年计划,现在是第13个五年计划(规划)。我们对已经结束的12个五年计划(规划)的目标实现情况进行了评估。我们可以看到两个很突出的特点:第一,总体而言,能够实现国家目标,虽然其中有好有差。第二,改革开放以后总体上要比改革开放之前计划完成情况要好,而且完成率趋于上升,“十一五”规划22个指标完成了20个,“十二五”规划24个指标完成了23个。(表1)

表1: 历次五年计划的目标完成情况评估

鄢一龙:改革开放与中国五年规划体制转型|国情讲坛

说明:“二五”计划是根据1958年8月28日中共中央北戴河会议修订的《中央批准第二个五年计划意见》中的第一方案(低方案)规定的指标值计算。

也许我们觉得,有目标就得实现是再正常不过的。有时我们对自己国家的体制可能也是身在庐山中,不识庐山真面目。

我们来看一看美国人的评价。中国美国商会前主席James McGregor评价说:

“我们要学习中国的五年规划,中国有五年规划,一步一步地把国家推向前进。”

这里面谈到规划体制的一个优势,我们有规划目标,我们能够实现。奥巴马当年国情咨文提出很多目标,包括修建高铁,削减财政赤字,提升清洁能源比例等,基本上都难以实现。为什么?英国前首相布莱尔就说过,在西方的政治文化中,提出目标只是传达一种大体上的愿望而已,中国是一个言必行的国家,一旦制定了目标,它就会信守承诺,直至最后完成目标[⑧]。

2003年诺贝尔经济学奖获得者恩格尔的评价更经典,他说当中国在为下一代人制定五年规划的时候,美国人只是在为下一次选举进行规划。(While China is making five-year plans for the next generation, Americans are planning only for the next election.)这又说出了规划体制的另一个优点。因为我们有规划,我们可以站得高看得远,可以做很长期的事情。

比如说,党的“十九大”报告提出了2050年实现社会主义现代化强国的目标,这个目标不是今天提出来的,而是一以贯之。1964年我们就提出“四个现代化”的目标,即建成具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的社会主义的现代化强国。改革开放之后,邓小平同志又提出21世纪中叶基本实现现代化,我们今天把这个目标提前15年,2035年就实现这个目标,同时又提出2050年要实现实现社会主义现代化化强国。中国能够几代人都持续追求现代化目标,每个五年规划迈上一个台阶去逐步实现现代化目标。

与此同时,我们也可以做很多事情,眼前可能看不到明显收益,但是下一代人或者后几代能够享受红利。毛泽东同志他们那一代人通过节衣缩食,艰苦奋斗共同去建设一个强大的国防体系、独立完整的工业体系与国民经济体系。以不变价格计算的1978年相当于1952年的倍数,全国居民消费水平仅仅为1.8倍,与此同时,国内生产总值为4.71倍,工业总产值为16.6倍[⑨]。直到今天,我们还在享受这个“毛泽东红利”。由于具有强大的国防实力,完整的工业产业体系,在全球剧烈竞争的环境中,就可以无需仰人鼻息,而是能够推进开放的同时保持高度的自主性,有条件去巩固提升全球制造业中心,供应链中心的地位,最终成为全球创新与创造中心。[⑩]


▌3、“三个谜题”

中国五年规划的实践,已经形成了三个谜题。当然这三个所谓的谜,是从西方理论的有色眼镜来看,觉得不可理解,不可思议。

第一个谜题:市场经济是否可以有国家计划(规划)?如果可以有,那应该是什么样的国家计划。

第二个谜题:中国的国家计划体制依靠什么机制来实现目标?或者说,计划管理体制是什么?

第三个谜题:是什么原因使得中国能够制定高质量的国家计划呢?国家计划的决策机制是什么呢?

今天的讲座主要是尝试来解答这三个谜题。


 二、新型国家计划:

公共事务治理规划

我们尝试回答第一个问题。市场经济体制条件下,为什么会需要国家计划呢?


▌1、分散性知识vs.整体性知

解答这个问题首先要去理解计划经济为什么会失败?对计划经济有各种批评,包括:激励不相容、自主性不足、官僚化、信息不对称等。其中一个重要的批评是哈耶克提出来的。

哈耶克认为集中的国家计划不可行的根本原因在于经济活动的关键信息是分散性地存在,

“经济系统赖以有效运行的,偏好、价格衡量、技术、资源供给等各种‘本地知识’、情境知识(Knowledge of the Circumstance),分散性地存在于各种经济机构中,这种知识从未以集中的或完整的形式存在,只是以不全面而且时常矛盾的形式为各自独立的个人所掌握。”[11]

他认为计划经济体制的问题不仅仅在于中央计划者计算能力不够,如果仅仅是计算能力不够,可以用计算机、超级计算机,根本原因在于基础数据是分散存在地,无法被集中的掌握。这一点听起来可能有点抽象,我们可以举一个例子,比如说清华大学东门的一个面包店。每天该生产多少面包只能由面包店店主自主决策,原因在于决策相关的一些关键信息,包括顾客的偏好、客流变化、材料成本、价格趋势等等这些信息只有店主才掌握。假如由国家指令规定生产数量,会出现什么结果呢?或者面包生产太多了,但是没有那么多顾客,它就坏掉了。那么店主经常会采取的一种策略是什么呢?就是尽量的压低产量以避免过剩,计划经济时期的短缺经济与此密切相关。

我们可以看到计划经济有一个突出的特点,社会主义国家早期的计划经济都很成功。苏联的“一五”、“二五”计划取得辉煌成就,推动苏联由落后的农业国一跃成为新兴的工业国,而当时欧美经济正陷入大萧条。中国的“一五计划”也取得了巨大的成就,计划指标完成率达到了84.4%,而且大部分是超额完成,建立了社会主义工业化的初步基础。但是随着经济规模变大,信息不对称的问题会很严重,各国的计划经济都出现了效率下降问题。

哈耶克批评的问题在于他忽略了另外一种类型的知识,除了他所说的分散性知识,整体性知识对于经济社会活动也具有高度重要性。整体性知识就是指反映经济与社会整体状况、长远状况,以集中、系统的方式存在的,并能够为中央计划者加以运用的知识。我们还以面包店为例,除了之前说的那些分散性的信息,气象等公共信息可能也是重要的。碰到天气变化的时候,店主也可以根据这个公共信息来判断他的顾客增加和减少。这是在微观层面而言,更重要的是对国家宏观层面运作,这种整体性的知识非常重要。例如,我们为什么要全面放开二胎?未来可能还要进一步鼓励生育?有一个很重要的指标,就是总和生育率快速下降,已经远低于世代更替水平。这意味着,中国迟早要进入总人口负增长阶段。为什么要提出减贫与节能的目标?除了对目标预期追求之外,同时也是基于国家长远整体发展状况的整体性知识,我们清华大学国情研究院长期生产的就是这一类的知识。(见表2)

表2. 分散性知识与整体性知识比较

鄢一龙:改革开放与中国五年规划体制转型|国情讲坛

企业也需要有计划。为什么?就如同我们经常说的“家有千件事先从紧处来”,企业追求的目标多元,而资源却是有限的,这就需要有一个好的计划来实现资源优化配置。国家治理也是如此,国家面临的问题千头万绪,先解决哪个问题?如何解决?国家公共治理事务纷繁复杂,先推进哪一项?如何推进?都需要有好的国家计划加以统筹安排。国家需要像企业一样去做计划,它需要像企业一样制定特定时间段的公共产品的数量、目标,以实现这个目标。换而言之,就是如何利用规划来有效运用整体知识,以便更好地推进公共事务治理。

哈耶克的理论有意无意忽略了整体性知识的应用,而我们对第一个问题的回答是,市场经济条件下之所以需要国家计划,原因在于假如我们把市场体制视为运用分散性知识的体制,那么,国家计划就是应用整体性知识的一种体制。这两种不同类型的知识运用体制,可以相互补充,使得经济社会运行效率更高。


▌2、从经济计划到公共事务治理规划

如果将今天的中国五年规划跟计划经济时期的五年计划比较,会发现有很大的不同:第一,国家计划不再介入微观经济活动,而是为经济社会发展提供总体框架。计划经济时期的计划,绝大多数都是实物量指标,包括钢、煤炭、原油、粮食、棉花等实物产品的产量,改革开放以来,逐步取消了实物量的指标,到“十五”计划以来就完全取消了实物量指标,今天五年规划的指标都是宏观量指标。

第二,计划内容从经济建设为主到涵盖国家发展各个方面。计划经济时期计划主要集中在经济计划,虽然也有一些社会建设方面的内容,但不是主要的。改革开放以来,计划覆盖内容不断拓展,“七五”计划将五年计划名称由国民经济计划改为国民经济与社会发展计划,“十一五”以后又改为国民经济与社会发展规划,但是仍是不能涵盖其实际内容,今天的五年规划,实际上包括是经济、文化、科技、社会、生态等方方面面,已经是一个完整的国家发展规划。建议“十四五”进一步将五年规划名称修改为中华人民共和国国家发展第十四个五年规划。

第三,计划指标从经济类为主转变为非经济类为主。“六五”是改革开放之后的第一个五年计划。经济类指标与非经济类指标是六四开,经济类指标占60.7%,非经济类指标39.3%。而到“十二五”经济类指标只占到12.5%,“十三五”规划只占16%,绝大部分的指标是教育科技、资源环境、人民生活等非经济类指标。即便是经济类指标,也是经济增长相关的宏观量指标而不是计划经济时期的实物量指标,包括经济增长、就业、经济结构等。(见表3)

表3:各五年计划(规划)不同类型量化指标比例(“六五”-“十三五”)

鄢一龙:改革开放与中国五年规划体制转型|国情讲坛

总之,中国的五年规划已经由经济计划转型为公共事务治理规划。当然,这并不意味没有经济的内容,保持适度的经济增长、宏观稳定、优化经济结构本身也是公共事务治理的重要组成部分。


▌3、计划与市场:从替代到互补

与此相关的一个问题,市场经济同时实行国家计划,会不会影响企业的自由选择呢?未来专家奈斯比特夫妇对中国的规划有个评价说的很到位:规划森林,让树木自由生长[12]。我经常用的比喻是顺磁性,这是一个物理学上的概念,是指我们磁体中无数小磁针,小磁针指向不同的方向,外面给一个磁场之后,这些小磁针并不会全部指向磁场方向,指向还是四面八方。但是在概率上会有更多的小磁针指向外部磁场方向。当外部磁场越大,指向磁场方向的概率越大。如果我们把小磁针比喻成企业,把外部磁场比喻成规划。规划对企业起的作用,并没有干预企业的自由选择,而是使得企业在自由选择的同时,能够形成合力,规划的力量越大的时候,合力也越强。

此外,考虑规划和市场关系的时候,仅仅从国家对市场赋权的关系的视角观察是不够的,一个更重要的视角是赋能,赋能是一种正和视角,而不是零和视角。赋权是允许个体追求自身的梦想,而赋能则是帮助个体去实现自身的梦想。规划一定程度上也是给市场主体赋能,也包括给个体去赋能。从赋能的视角看,规划不但没有限制企业的自由,反而扩展了企业的实质自由。因为有了规划,企业就能够参与其中,有助于实现企业自身的目标。美国纽约大学教授李淯(Ann Lee)就认为美国应该学习中国制定规划,让企业高管们参加到中长期规划中来,而不是深受混乱的政策信号之苦。[13]

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图3:规划与自由

中国公共事务治理规划能够跟市场机制有机结合,与市场机制一样,既是信息运用机制,也是资源配置手段。在市场经济条件下主要发挥三个方面的功能(表4):

第一,规划对于公共资源配置具有约束性功能。

国家规划有约束性指标是政府履行职责的依据,规划制定的目标,任务与工程需要国家使用公共资源去推动完成。约束性规划使得政府能够优化公共资源的配置。

第二,规划对于关系公共利益的混合性资源配置具有引导功能。

混合性产品虽然企业、个体是生产主体,但是具有国家战略意义,需要国家战略引导。例如通过规划引导基础设施投资,人力资本开发和产业结构调整等。

最为典型的就是《中国制造2025》规划,制造业发展的主体当然是企业,但是规划制定了国家制造强国的路线图,并配置了相关资源,这将有力地引导企业、科研机构与个体的行为,形成战略合力。

第三,规划对于社会资源配置具有信号功能。

五年规划的信号功能稳定了社会的预期,例如十三五规划出台之前,社会对于中国经济中长期增长前景看法很不明朗,规划一公布不低于6.5%的年经济增长率,就很大程度稳定了市场信心,因为改革开放以来,中国政府制定的经济增长指标没有未实现的。

表4 市场经济体条件下规划的三个功能

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五年规划在市场经济体制中的定位也发生了持续变化。其中,最重要的变化上是确立社会主义市场经济改革目标后的“九五”计划。“九五”计划提出,计划总体上应该是宏观性、战略性、政策性,指标总体上是指导性和预测性。有一种看法认为,我们说五年计划为什么会改为五年规划?是为了更适应市场经济。事实上并非如此,起草者的本意是“‘规划’”一词起源于绘制或校正圆形的‘规’,其含义中的空间和图形色彩更浓一些”,以突出五年规划的空间布局功能。[14]市场化导向最强的应该是“九五”计划与“十五”计划。改革导向是弱化计划对市场主体的干预,而将其仅仅作为宏观层面的引导工具。但是在市场导向的改革过程中也出现了一个计划失控的问题,我们对“十五”计划评估,发现“十五”计划实施出现了四个偏差:第一,产业结构调整偏离计划。第二,就业结构调整未达到预期。第三能源需求与能源结构目标未实现。第四主要污染物减排目标为实现,“十一五”规划反而是对于激进市场取向改革的调整,重新强调国家的作用,更恰当地处理了政府与市场的关系,将指标类型划分为预期性和约束性,首次界定了公共服务领域。“十一五”规划明确提出,除了是对市场主体的引导作用之外,同时还是政府履行公共服务职责的依据,“十二五”规划基本上延续这两分法。“十三五”调整为三分法:一是市场主体的行为导向;二是政府履行职责的重要依据;三是全国各族人民的共同愿景。和我们前面说的市场经济条件下规划的三个功能差不多。

接着我们讨论另外一种观点,这种观点类似前面说的科尔奈的看法,认为中国改革开放以来的新型的规划,不过是类似法国等曾经实行的指导性的经济计划,或者是指导性的经济计划的一种改进版。我们从两个维度知识运用维度与产品提供维度进行分类比较,苏联式计划可能更强调指令性方面,同时它也有指导、引导功能。法国等强调在市场经济条件下去引导经济的发展。但是这两种规划都聚焦在经济或者是私人产品的活动中,而改革开放以后的中国五年规划是聚焦在整体性的知识运用与公共事务治理。这种类型的规划既超越了苏联,也超越了法国模式,是一种人类历史上没有出现过的新类型国家计划。不但对中国发展是有重要意义,对世界探索21世纪规划也有借鉴意义。(见表5)

表5 不同类型国家计划

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▌4、公共事务治理规划的挑战

当然,我们这种国家规划也存在若干方面的问题需要进一步不断地调整。

第一,规划体系如何进一步理顺。目前是分级分类规划体系,中央、省市县都有五年规划,有国民经济规划、专项规划、专业规划、区域规划、空间规划等,存在着一个规划过多过繁的问题,以及不同类型规划之间关系的问题。对于这一点,新颁布的《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划的战略导向作用的意见》阐明了基本原则,即:国家发展规划的统领作用空间规划的基础作用,专项规划和区域规划的支撑作用。下位规划服从上位规划,下级规划服务上级规划。

第二,规划在宏观管理体系中的地位。我们的宏观调控体系,包括规划、土地政策,金融政策、产业政策、财政政策、货币政策,规划在其中的功能,十九大报告明确提出要加强发展规划的战略导向功能需要进一步明确。在《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划的战略导向作用的意见》中明确要求规划定方向,财政做保障,金融为支撑,其他政策相协调,构建发展规划,财政金融等政策协调和工作协同机制。

第三,规划与市场边界的动态边界。从理论上可以说,规划必须不越位、不缺位,但是规划与市场并没有明确的、固定的边界,而是需要根据实践不断动态调整,总的调整原则是市场规划各有分工,市场主要在分散性知识和私人产品提供领域发挥作用,而国家规划主要在整体性知识与公共事务治理领域发挥作用。同时规划需要弥补市场失灵,为市场主体赋能。

第四,个体规划与国家规划的关系。现在规划有一个普遍的问题,大家觉得这个规划很高大上,但是离我们很远。未来需要探索利用信息技术,进一步强化国家规划跟个体规划、企业规划之间的连接,探索从微观到宏观综合的规划编制机制,以及宏观到微观赋能的规划实施机制。

第五,新的信息技术条件下,规划如何转型?有企业家提出可实行“新计划经济”。所谓的“计划经济”实际上是新平台经济,因为计划所需要的数据都集中在平台企业中,和我们说的国家计划是两码事。

与此同时,新的信息技术确实改变了知识运用的方式,我们还以面包店为例,以前哈耶克说的分散性知识的运用还是更多基于个体经验,但是随着移动支付出现,顾客偏好信息可以被准确的收集、储存与挖掘,不但增强了生产的预判能力,甚至顾客流信息能够提供商店的信用基础。换而言之,隐性信息已经显性化,看不见的手在数据时代已经被发现。

同时,这些信息技术的出现为原先我们说的没有办法计算的东西提供了条件,中央计划者面临的信息不对称的问题、计算能力不足的问题很大程度得到解决。在这样一个“去中心化”与“强中心化”并存的时代,如何推进新型计划将是一个巨大机遇与挑战。

总之,我们对第一个“谜题”的回答,市场经济之所以需要国家计划(规划),是因为经济社会活动需要整体性知识,改革开放以来,中国已形成运用整体知识的规划,即公共事务治理规划,这种规划能跟市场经济有机结合,我们既有市场优势,又有规划的优势,形成了复合优势。

鄢一龙:改革开放与中国五年规划体制转型|国情讲坛



三、新型国家计划管理体制:

目标治理体制


▌1、目标治理体制

第二个问题:为什么能够实现国家计划目标?答案就是目标治理体制。我们把目标治理体制定义为通过运用整体知识制定国家规划引导资源配置,以推动目标实现的公共事务治理方式。我们知道企业管理有目标管理的理论,而中国能够在国家层面实现目标治理。

目标治理机制并非自上而下的指令控制,而是自上而下与自上而下的互动机制。目标治理体制包括目标决策主体、目标实施主体,而目标实施主体,同时也是次级目标决策主体。中央政府是目标决策主体,地方政府是目标实施主体,地方政府也会有自己的目标。这个关系包括多个层级,为了简化我们表述为两级。目标评估是目标决策与目标实施的联结机制,一方面推动目标实现,另一方面也为目标调整提供了反馈机制。目标治理是在一定的制度框架在进行,而目标治理也会影响制度框架。(见图4)

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图4 目标治理体制


▌2、目标治理的八个机制

目标治理机制通过以下八大机制,推动国家计划目标的实现。

第一,目标匹配。国家通过政治引导、规划衔接影响地方的目标,同时地方目标也会影响国家的目标。两者之间要进行目标匹配

省级五年规划与国家五年规划一致性目标的比重“六五”占到了64.7%,随后持续上升,到“九五”是比较大的下降。随后再次上升,当然到“十二五”又有一点下降,总体上,“十一五”、“十二五”省级规划有七八成的指标跟中央是一致的。(表6)当然两者的目标匹配程度也不能达到百分百,还有大量指标要根据地方的实际自己制定目标。由此可见,只要通过地方执行自身目标,很大部分的国家目标也实现了,目标匹配机制发挥了很大的作用。

表6:地方与国家五年规划一致指标的比重 

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我们再来看看地方自身指标完成的情况。省一级的“十五”计划以来的指标完成率总体上还比较高,超过百分之六十的指标都是完成或者超额完成了。(表7)

表7:省级五年计划(规划)指标完成情况

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第二,自觉执行。自觉执行是指通过信息交换,形成政策共识,推动政策执行。我们曾经访谈制定国家规划的一个负责人,请教规划的实施机制是什么?他说他以前也很纠结这个问题,后来他认识到各个部门、各个地方的自觉行动,本身就是规划的实施机制。这么说含义是什么?规划制定与实施过程中的信息沟通,本身就会形成一种自觉执行机制,通过日常的政策制定、日常的工作推动就能推动规划目标的实现。我们学院兼职教授李善同老师经常爱用一个比喻,我也很同意。她说这有一点像过年吃饺子,有时候这个包饺子的过程比吃饺子更重要。

目标匹配与自觉执行都是要实现委托代理关系的目标一致性,这是规划执行的首要机制。这一点也类似企业的目标管理理论,目标管理不是指上级对下级的指令性支配,而是指通过“自我控制”实现个体目标跟组织目标的匹配。德鲁克说,每个人都应该是自己的CEO,个体在实现自身目标的同时,也促进了企业目标的实现。

第三,目标分解机制。即对国家目标进行层层分解,甚至可以分解到企业。 “十一五”规划节能目标就分解到企业,开展了“千家企业节能行动”,入选的千家企业占全国能源消费总数的33%,仅这一项行动,预计就能够实现节能1吨标准左右。除此之外,地方政府也都确定了本区域的重点耗能企业,并向相关企业下达了节能考核指标。千家企业节能行动的主体是国有企业,国有企业是国家治理能力的一个很重要的基础。

第四,综合激励。规划实施激励机制是政治激励、行政激励、经济激励综合作用的结果,对企业而言主要是经济激励机制。主要有以下经济激励方式:从投入要素来看,不符合国家的目标导向,就无法获得国家的土地审批,同时也很难获得银行贷款,或者其它方式的融资。同时,是否符合国家目标还会影响企业的收支平衡表,包括税收优惠、财政补贴、价格政策等。其中最关键的是在于国家目标设定以后,会形成一种政治氛围,符合发展国家大方向的,企业就可以欣欣向荣,与国家目标相背离的就寸步难行。

第五,项目制。例如“十三五”规划确定了165项重点项目,这些项目确定后,人财物等资源就向这些项目和工程配置集中,以推动这些项目落地。

第六,年度计划中长期规划是通过年度计划和年度的政府工作安排来落实的。政府的年度工作报告要体现五年规划的目标,目前两者衔接地还不是很好。《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划的战略导向作用的意见》明确要求强化年度计划与国家发展规划衔接。年度计划要贯彻国家发展规划提出的发展目标和重点任务,将国家发展规划确定的主要指标分解纳入年度指标体系。  

第七,规划评估。规划评估本身就是一种推进目标实现机制,我国于“十五”计划首次开展中期评估,主要目的就在于推进更好地实施,“十一五”规划引入第三方评估,“十三五”规划开始引入年度监测制度。

第八,制度调整。目标治理是在一定制度框架中进行,与此同时,为了实现规划目标,也会相应地修订法律与改革体制。例如,“十一五”规划就提出了10项法律法规的修订完善任务,103项的重大改革任务。


▌3、目标治理的挑战

目标治理体制也面临几个方面的挑战:

第一,层层加码效应。 “十一五”规划的GDP增长率,国家提出的指标是7.5%,到省一级就达到的10.1%,地级市平均达到13.1%,县一级高达14.2%,几乎是国家指标的翻倍。地方自身有动力的目标就会层层加码,这会造成政策扭曲,一个合理的政策经过层层加码之后,会变得难以执行。“大跃进”时期各个地方争相进行高指标竞赛以及前一段时期的GDP升级大战都与这个机制相关。

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图5:中央和地方“十一五”规划GDP指标值

第二,层层衰减效应。地方缺乏动力的事情就会“上热中温下凉”,出现政策空转,层层都当二传手,以文件落实文件,以会议落实会议,以方案落实方案。这就是我们经常说的一个对联“上级开会,我也开会;上级发文,我也发文。横批:谁来执行?”

以前有位领导人提出地方积极性高的事情,国家规划指标就要定的低,而地方动力不足的事情,规划要求就要高。中国经济在持续两位数增长的阶段,“十五”、“十一五”、“十二五”制定的国民经济增长率指标都是7%—7.5%,而节能、环保等指标要求就比较高。

第三, “政策摇摆”。目标一旦确定,就力图实现,而常会忽略别的方面的问题。比如说我们在推进环保措施、治理雾霾的过程中,就会忽略经济民生方面的问题,出现了有的地方供暖跟不上,企业盲目关停等问题,现在又往回调整。由于目标的变化,使得我们看到政策经常性地摇摆。

第四,“运动式治理”。目标治理体制需要动员各方资源来推动目标实现,随着目标的变化,资源配置的方向也会发生变化,具有“运动式治理”的特点。目标治理的目标导向与法治的规则导向是不同的,这造成一些官员法律意识淡漠,为了实现目标,可能会突破法律制度框架而采取一些超常规的措施。未来需要去考虑如何将目标治理进一步纳入法治轨道。

总之,对第二个谜题的回答,中国能够去实现规划国家目标,是由于有一套目标治理体制。这种体制既不同于所谓的指令性的体制,也不是一个纯粹自由市场的体制,而是能够通过自上而下与自下而上相结合的体制机制安排,将国家目标转化为现实。


四、新型计划决策模式:

集思广益决策模式


▌1、集思广益型决策模式

第三个问题是要回答五年规划的决策机制是什么?或者说为什么中国能够制定出高质量的五年规划?

西方人观察中国政治体制长期用威权主义的标签。北洋军阀时期就用这个标签,到今天还是如此。可能他们也发现这个标签有点名不符实,因此不断地加各种限定词,包括适应性威权体制、包容性威权体制、弹性威权体制等等,大约有三十几个不同的限定词。在政策领域的理论是碎片化威权主义。这是一个西方解释中国决策过程一个很有影响力的理论。首先,中国的决策是威权的,因为缺乏社会力量的参与。其次是碎片化的,因为中央控制不是那么强了,形成了碎片化的利益博弈。

这是一种刻舟求剑式思维模式,在船上刻了一个威权主义的符号,而船已经开到十万八千里去了,但还是用这个符号去打捞船下的剑。这需要中国学者的学术自觉,很多学者都在探索中国政策过程的本土化理论,包括清华大学公共管理学院的薛澜、王绍光、陈玲、北大宁骚、社科院樊鹏等都做出了贡献。我们的努力也是这种学术自觉的一部分。

我们基于五年规划的决策过程,将中国中央政府的决策过程称为集思广益型决策模式。为什么能制定出好的决策?中国的秘诀就是一个词:“集思广益”。

“集思广益”一词来源于诸葛亮对他下属说的一段话:“夫参署者,集众思广忠益也。若远小嫌,难相违覆,旷阙损矣。违覆而得中,犹弃弊蹻而获珠玉。”[15]就是说大家共同议事,如果做不到开诚布公、反复讨论,就没有办法去伪存真。这段话可以说是道尽了集思广益的精髓。

集思广益型决策是指通过一定的程序和机制的安排,以集中不同方面的意见,以不断优化政策文本的决策过程。打个比方来说,在座的同学写博士论文、硕士论文的时候,怎样才能写好呢?闷头写肯定不行,而是需要不断找不同的老师去提意见,并根据别人意见不断修改完善,集思广益决策的逻辑也是如此。

一位负责规划制定的领导曾经说过,我们不当心规划的质量不高,只要把该走的程序都走到位了,想一想会有多少人为我们把关?这道出了规划质量高的原因在于:规划编制是一个长期过程,经历了许多环节,无数人参与其中,集中了无数人智慧、经历了无数次打磨。

五年规划决策经历了四代决策模式。“一五”至“二五”前期已经形成广泛协商、集体议决的政府内部集体决策模式,随后这一模式被破坏,以“大跃进”发动为标志,“二五”计划编制后期一直延续到“四五”时期中国决策进入非制度化决策时期,到“五五”、“六五”内部集体决策得以重建,“七五”计划开始专家学者等社会机构开始广泛参与,五年规划进入咨询决策模式;以公众参与为标志,“十五”以来的五年规划编制进入集思广益决策模式。虽然经历曲折,但是五年规划民主决策模式可谓一脉相承,并不断完善,从“十五”以来,已经形成程序化的编制步骤,并不断有所创新和前进。

表7  五年计划(规划)编制的四代决策模式

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什么是集思广益型决策? 

首先看参与的主体。我们称之为政策圈或者是决策圈。它基本上分这三层:

●    决策层:包括政治局常委、政治局委员、国务院领导、全国人大委员。决策层指导文本起草,把握总体方向,提出意见,进行把关,并负责最终拍板决策。

●    起草编制层:包括《建议》起草组成员,《纲要》起草组成员。起草编制层的作用是在集众思的环节上集中各方意见,负责文件的起草工作。

●    参与层:包括部门有关机构和地方,全国人大常委会、专门委员会成员,全国政协、智库、公众。参与者作用是在屈群策和广征询环节提供建议。

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图6:主体:五年规划决策圈

我们有意识地用中国风格的语言来描述我们发现的五年规划“集思广益”型决策的五阶段模型。(1)屈群策 :在编制前期动员各方建言献策。(2)集众思:起草组综合各方意见,收集有关信息,起草阶段性政策文本。(3)广征询:阶段性政策文本形成后,向各方征求意见并修改,形成政策草案。[16](4)合议决:在不同决策层面,通过正式的会议集体商讨决定,形成正式政策文件。(5)告四方:将已经形成政策文件,向各方传达和贯彻。

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图7:五个环节

我们以“十二五”规划为案例,对这一模型提出的决策五个环节进行了验证,规划编制要经历2年多,分为三个阶段。第一阶段是编制基本思路,要经历一年多。第二阶段是编制《建议》,要经历半年多。 第三阶段是正式《纲要》编制阶段,也要经历近半年。每个阶段都经历了屈群策、集众思、广征询、合议决、告四方五个环节,每个阶段的编制也为下一阶段编制奠定了基础。

《基本思路》研究阶段,需要通过委托课题研究、内部课题研究、前期调研,听取有关方面建议,要求部门和地方提供思路的方式来收集各方意见。基于这些工作基础,起草基本思路,随后会征求有关方面意见,比如召开片会,即按照东部、西部、东北、中部等划分的区域座谈会,征求地方的意见,也包括召开专家委员会会议,征求发展规划专家的意见。形成草案之后由国家领导机构去决定,然后通过第二年省部级学习班进行传达。

进入《建议》编制阶段,又开始新一轮的集思广益。需要开展重大专题研究、人大政协在两会之后要开启长时间调研与建言献策,起草小组也开展调研,同时发出通知征求全党意见,以收集各方意见。随后起草过程要集中学习、汇编各个方面的意见。起草初稿之后要广泛征求党内外意见,主要经过两轮的意见征求。召开了4次政治局常委会、2次政治局会议进行讨论,最后是在中共中央委员会五中全会通过,然后开始正式公布,宣传动员。

正式《纲要》编制阶段。《纲要》编制是和《建议》编制同步进行的,只不过等《建议》通过之后,就由《纲要》的框架变为草案了。专门面向全社会开展公众建言献策,开展调研,政协提案等方式来屈群策。国务院成立了由12个部门参加的“十二五”规划(编制)小组,推进《纲要》的起草,起草形成征求意见稿以后,又进入广征询环节,总理、副总理都要听取有关意见,并书面征求有关学者意见,召开了3次“十二五”规划专家委员会会议,以征求各个方面的意见。随后,又是新一轮的上会讨论,这一次上的会与《建议》上的会不同,要上国务院常委会、国务院全体会议、政治局常委会、政治局会议,最后是由第十一届全国人大会议第四次会议审议通过。最后才开始新一轮的宣传动员。

表8  “十二五”规划编制三个阶段的“集思广益型”机制

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▌2、集思广益决策的特点

五年规划“集思广益”决策体现了中国政策过程的几个特点:

第一,重视调研。重视调研是五年规划编制的突出特点,中国的历次五年计划编制都开展系统的、专门的调查研究。“十二五”规划编制期间,中国已经形成了不同层次、不同类型的调研,包括最高决策者开展的调研、规划起草组、以及参与决策咨询的全国人大、政协、智库等都开展了大量的调研。“十三五”规划编制的调研有一个创新,习近平同志围绕着“十三五”规划编制分别在浙江、贵州和吉林召开不同省区负责人座谈会,与省市区负责人直接交换意见,对于“十三五”规划编制作出部署。

恰恰是通过广泛的调研,使得决策者能够掌握第一手的信息,使得五年规划编制能够做到实事求是。同时,调研过程也是一个相互沟通的过程,协商的过程。

第二,大众参与。这不同于公众参与,公众不是作为一个个体或者是小团体参与,而是作为一个整体参与,试图参与的过程获得最大的一种最广泛的代表性,希望不同群体、不同方面利益都能得到反映,而且政策能够反映人民的整体利益、根本利益、长远利益。与公众参与不同,大众参与要求决策者主动地逆向参与,深入广大人民群众,鼓励普通公众充分表达他们意见,了解他们的需求。除了专门开展面向全社会的建言献策活动,通过开展调研、召开座谈会、听取正式渠道和非正式渠道的公众意见表达来听取和吸纳公众的意见。

第三,观念聚合为中心的协商民主。开展各层次、持续的不同形式的协商,规划编制是通过反复的交流、比较和协商才逐步实现其科学性的。这种几上几下的协商与集中,恰恰是中国协商民主实践的生动案例。规划出台必须经过反复讨论、反复审议,多次召开不同层级的决策会议,人大政协发挥重要的咨询作用,专家学者大量参与,一般公众也提供意见。中国的协商民主还有一个很重要的特点,他是一种观念的聚合,而不是偏好的聚合,偏好聚合理论是90年代西方协商民主理论兴起之后形成的一个很重要的理论,就是说为什么需要协商呢?说我们这个偏好立场不同的人,经过协商之后我们可以改变偏好,但是实践中却被证明是很困难的。中国的协商民主是观念的聚合,而不是偏好的聚合,各种意见、各方智慧能够有效地被集聚。这种政策过程也像煮火锅一样,不同的参与主体不断地往里投料,做出来的汤是一个混合的味道。

第四,民主集中。我们不但强调民主,同样也强调集中,把高度集中建立在充分民主之上,这样才既保证决策民主性,同时也保证决策的效率。集思广益型决策背后的政治逻辑就是民主集中制。如同胡鞍钢教授概括的五年规划“先民主、后集中,再民主、再集中”的决策逻辑。[17]只有通过高度的民主,具备有限理性的决策者才能处理海量分散的、不充分的信息,才能协调参与者的多元利益。屈群策是民主,而集众思是一轮集中,广征询是又一轮民主,合议决是又一轮集中。

第五,寓科学于民主。把科学性与民主性有机结合起来,这是集思广益决策的最核心特征。它是一个寓科学于民主的过程,通过“屈群策”机制来收集分散的信息,克服信息不对称;通过“合议决”机制来达成政治共识;并通过“广征询”机制来克服个人的决策上的片面性与主观性。


▌3、集思广益型决策的挑战

集思广益型决策模式也具有几个方面的挑战:

第一,公众参与效能低下。对于普通公众来说,虽然享用了丰盛的政策大餐,但是由于没能充分参与烹调过程,却并不买账,“参与感”缺失,自觉“被规划”、“被代表”,这也使得五年规划编制出现了一个悖论,高质量和高回应性,并没有赢得相应的公众高认可度和公众高支持度。我们经常会听到一句话,我们被规划、被代表了。

第二,决策过程公开不足。规划内容到最后一刻才向公众公布,《建议》、《纲要》都是正式通过了才公布。这一方面是出于保密需要,另一方面,也带来很多问题,政策过程中缺乏充分的公开政策讨论与政策辩论,公众不了解决策过程,以为几个人坐在一个房间里编出来的,因此出现一种说法中国决策模式是黑箱模式。

印度也制定五年规划,决策过程高度透明,规划议题、规划思路框架、规划中间稿、最终稿都公开发布,甚至开会讨论的记录也公布在互联网上,这就使得公众便于参与讨论,同时也破除了规划编制的神秘感,也有助于去解决我们参与效率感低的问题。

第三是“有集中无民主”的问题。集思广益型决策是依托民主集中制运作的。这需要决策层与起草层有高度的民主意识,这也是客观需要,因为只靠少数人并没有办法制定出高质量的规划。但是,我们历史上,确实出现过“有集中、乏民主”的非制度化决策,今天一些市县规则编制仍然是非程序化的,依靠少数人编制,有时决策民主就是走走过场,实质还是少数人决策。如何将集思广益决策的民主环节固定下来,避免有集中无民主,还是需要将编制的程序与机制进一步制度化,包括制定发展规划法,将我们已经行之有效的决策模式固定下来。

如果我们将中国的决策过程与美国比较,Thomas Friedman说:美国不再是民主政治,美国已经成为否决政治(vetocracy),这套体制设计出来就是为了防止任何人做任何事。[18]美国的决策过程中遍布了否决点(vetoplayer),诸多政策参与者主要目标不是为了完善政策,而是为了推翻政策。中国的决策民主是什么?参与者不是否决者,而是意见输入者,民主是为了尽量增加各方的意见输入,集中是为了限制否决者的能量。我们看到五年规划在人大表决的时候都是以高票通过。这反映了中国决策过程的一个特征,即通过“事前充分协商吸纳事后制衡”。五年规划提交全国人大表决之前的一年多时间里,全国人大通过专题调研、建言献策、提前介入审查等广泛参与规划编制,同时在不同编制阶段反复征求全国人大方面的意见,并认真吸收有关意见修改文件。因此,人大表决的高通过率反映的是高度的政策共识。正如我们访谈过程中,一位省级人大领导所言:“政府方面已经反复征求我们意见,次数之多都令我们感到烦不胜烦,并认真吸收,那么,我们为何还要去投反对票呢?”

我们从福山的历史终结论开始,也希望在这里结束。我们看一看福山的现在观点是什么?福山2011年对中国的政治制度做了一个评价,他说:“中国政治制度的最大优势在于,她有能力迅速地作出重大、复杂的决策,而且这些决策的质量还相当不错,至少在经济政策领域是如此。”[19]

反过来他对美国的评价是什么呢?他说:“政府内部不同部门很容易互相动手脚。再加上政治的司法化,利益集团的广泛渗透,美国政治制度最终塑造的政府结构破坏了集体行动的基础,形成所谓的‘否决政治’。美国政治体制的分权制衡比其他国家更为严格,或者说,所谓的‘否决点’很多,导致集体行动的成本升高,甚至寸步难行。”[20]

我们可以看到,他将九十年代提出的历史终结论的颠倒了。这是不是意味着所谓的历史终结论的终结呢?历史本身不会终结,但是错误的思想却会大浪淘沙,当然他自己可能不承认这一点。

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五、结论

最后,本讲座的结论是:改革开放以来,中国五年计划(规划)实现了转型,并获得了巨大成功。原因在于:

创新了一种新型的国家计划,我们称之为公共事务治理规划。既超越了苏联式计划经济体制,也超越了自由市场经济体制,中国的公共事务治理规划,是一种运用整体知识的体制,能够与市场经济有机结合,并与市场经济形成复合优势。

创新了一种新型的国家计划管理体制,我们称之为目标治理体制。既超越了指令型体制,也超越了所谓的自发秩序,而是能够通过上下结合的机制,有效去动员社会各种力量,去共同实现国家计划目标。

创新了一种新型的国家决策模式,我们称之为集思广益型决策模式。集思广益型决策模式既超越了所谓的威权式决策模式,也超越了多元主义民主决策模式,能够将民主与集中结合起来,民主性与科学性结合起来,通过集合各方面的智慧,从而制定出高质量的规划。

中国五年规划的转型对理解改革开放以来的中国道路也具有启示意义:

第一,倒出洗脚水的时候,要留住婴儿。既要有开放创新的精神,又需要实事求是地坚持走自己的道路。改革成功经验在此,新时代改革更需要坚持这一条。

第二,改革开放的中国道路已经超越了苏联模式,也超越了西方模式,而是走了一条中间道路,形成了组合优势。

第三,中国的实践开创了21世纪国家发展规划的成功范例,它既扎根于中国体制,又具有全球普遍意义。



[①]详细讨论参见鄢一龙:《中国话语的“一体三用”》,2014年9月12日,观察者网.

[②]世界银行:《1996年世界发展报告:从计划到市场》,1-2页,中国财政经济出版社,1996.

[③] Francis Fukuyama, “The End of History?” The National Interest, 16 (Summer 1 989): 3-18。又见Francis Fukuyama, The End ofHistory and the Last Man (New York: Free Press, 1992)

[④]斯蒂格利茨:《社会主义向何处去—经济体制转型的理论与证据》,284页,吉林人民出版社,2011.

[⑤] Ralt Dahremdorf,”Europe’s Vale of Tears,”Marxism Today,May1990,pp.18-23.

[⑥]彼得•罗澜:《中国的崛起与俄罗斯的衰落—市场化转型中的政治、经济与计划》,第八章第二节,331页,隋福民译,浙江大学出版社,2012.

[⑦]Kornai,Janos, By Force of Thought: Irregular Memoirsof an Intellectual Journey(Cambridge, MA: The MIT Press, 2006), p. 157.

[⑧]《中国“自下而上”推动低碳增长》,美国之音中文网,2011年3月29日,北京.

[⑨]国家统计局国民经济综合统计司:《新中国五十五年统计资料汇编》,北京,中国统计出版社,2005年.

[⑩]具体论述参见鄢一龙:《中国道路辩证法:社会主义探索四个三十年》,第六章,浙江人民出版社,2017年.

[11]哈耶克:《知识在社会中的应用》(1945),载哈耶克:《个人主义与经济秩序》,邓正来译,117页,北京,生活·读书·新知三联书店,2003.

[12]约翰·奈斯比特、多丽丝·奈斯比特:《中国大趋势》,61页,北京,中国工商联合出版社有限公司,2009.

[13]李淯:《美国能向中国学什么?》,85页,章晓英译,北京,红旗出版社, 2012.

[14]杨伟民:《发展规划的理论和实践》,第4页,北京:清华大学出版社,2010年.

[15]诸葛亮:《与群下教》,陈寿:《三国志.蜀志.董和传》

[16]此环节原为广纳言,根据清华大学公共管理学院蓝志勇教授的建议修改为广征询,特此致谢。

[17]胡鞍钢:《中国特色的公共决策民主化:以制定“十二五”规划为例》,《国情报告》,第30期,2010.

[18]http://www.nytimes.com/2012/04/22/opinion/sunday/friedman-down-with-everything.html?ref=opinion#

[19] Francis Fukuyama, “US democracy has little to teach China,”FinancialTime, January 17, 2011, http://www.ft.com/intl/cms/s/0/cb6af6e8-2272-11e0-b6a2-00144feab49a.html#axzz33fKEP4uL.

[20] Francis Fukuyama, “Oh for a democratic dictatorship and not avetocracy,” Financial Times, November 22, 2011,
http://www.ft.com/intl/cms/s/0/d82776c6-14fd-11e1-a2a6-00144feabdc0.html#axzz28PC8kNpJ



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此讲座系为《改革开放四十周年中国经济发展模式研究系列讲座》。


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